515 LA BELGIQUE JUDICIAIRE 510 M. l'avocat général Demeure a donné son avis dans les termes suivants : Deux procès, mettant en discussion une même convention, sont soumis à l'examen de la cour. L'appelant, Robin-Herzog, avait fait avec la ville de Bruxelles, le 19 juin 191!, une convention relative à l'affichage. Ce contrat lui donnait le droit exclusif d'apposer, dans le territoire de Bruxelles, toutes les affiches publiques et privées. Il s'était engagé à payer une redevance annuelle de 75,000 francs. Etant en défaut de paver la somme convenue, il a été assigné devant le tribunal de commerce, où il a soutenu l'illégalité de la convention du 19 juin 1911. Par jugement du 1er décembre 1913, il a été condamné au payement des sommes qui lui étaient réclamées. D'autre part, Rossel et Petit ayant, au mépris du droit exclusif concédé à Robin-Herzog, apposé des affiches sur des murs et cloisons leur appartenant, l'appelant les assigna devant le même tribunal de commerce. Rossel et Petit opposèrent à leur adversaire le moven que lui-même avait invoqué contre la ville de Bruxelles. Robin-Herzog fut convaincu ou feignit d'être convaincu par l'argumentation de son contradicteur, et, par un jugement du 24 juillet 1913, le tribunal de commerce, se fondant sur l'illégalité de la convention litigieuse, le débouta de sa demande de dommages-intérêts. Ce sont ces deux procès que les arrêts de la cour doivent trancher. Ils ne mettent en jeu qu'une seule question: celle de la légalité de la convention litigieuse. Question fort délicate et dont l'examen comporte tout d'abord l'exposé des circonstances dans lesquelles cette convention a été conclue. II existe, à Bruxelles, un règlement communal du 19 février 1900 sur la police de la voirie et du roulage, dont les articles 104 et 106 sont conçus dans les termes suivants: Art. 104. — <c On ne peut apposer aucune affiche ou placard qu'aux endroits de la voie publique désignés par le collège des bourgmestre et échevins. » Art. 106. — « Les afficheurs doivent se pourvoir d'une autorisation du collège des bourgmestre et échevins; ils devront toujours en être porteurs et l'exhiber chaque fois qu'ils en seront requis par les officiers et agents de police. » La ville de Bruxelles avait le droit de faire ce règlement dont il est difficile de contester la légalité. Elle puise ce droit dans la mission qui lui a été confiée par le décret des 14-18 décembre 1789 et la loi des 16-24 août 1790. L'autorité communale a dans ses attributions la charge de faire jouir les habitants des avantages d'une bonne police, et notamment de la propreté, de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité dans les rues, lieux et édifices publics. L'apposition d'affiches peut entraîner des désordres, provoquer des attroupements de nature à entraver la circulation. Le pouvoir communal a, pour ce motif, le droit et le devoir de réglementer l'affichage et de soumettre l'exercice de la profession d'afficheur à l'obtention d'une autorisation administrative. (Voy. Giron, Dict. de droit adm., V° Affiches, n° 2; — Pand. belges; V° Affiches-Afficheur, n° 134 et suiv.) La cour de cassation a, dans plusieurs arrêts, reconnu au pouvoir communal le droit de soumettre à son autorisation l'exercice de la profession d'afficheur (Cass., 28 avril 1879, Belg. Jud., 1879, col. 685; — Cass., 8 juillet 1907, Belg. Jud., 1908, col. 255; —- Cass., 20 janvier 1912, Pas., 1912, I, 145). Quand une profession, une industrie ou un commerce empruntent la voie publique, le pouvoir communal a le droit de les réglementer; et, comme nous le verrons plus loin, la liberté des professions est soumise aux restrictions imposées par la police générale ou locale sur la tranquillité et la sécurité de la voirie. La cour de cassation l'a admis non seulement pour l'affichage, mais aussi pour le colportage (Cass., 11 novembre 1872, Belg. Jud., 1872, col. 1550; — Cass., 20 mars 1893, Belg. Jud., 1893, col. 661); la circulation des voitures publiques (Cass., 23 juillet 1883, Belg. Jud., 1883, col. 1359); la vente des journaux dans les rues (Cass., 18 janvier et 8 juin 1892, Belg. Jud., 1892, col. 617 et 1381; — Cass., 18 juin 1906, Belg. Jud, 1906, col. 1391); le débit de l'alcool dans le périmètre du port d'Anvers (Cass., 18 février 1867, Belg. Jud., 1867, col. 285). Le procès actuel ne met, du reste, pas en cause la légalité du règlement de 1911, mais l'application qui a été faite de ce règlement. La ville de Bruxelles ne s'est pas bornée, en effet, à délivrer des autorisations à certains afficheurs: elle a été plus loin et a concédé le droit d'afficher à une seule personne, Robin-Herzog, l'appelant. L'administration communale, constatant que la concession de l'affichage pouvait devenir une source de revenus pour les finances de la ville, a décidé de procéder à une adjudication. La résolution du conseil communal a été prise le 27 mars 1911. Le pouvoir municipal décidait donc de n'autoriser l'affichage que pour une seule personne, celle que désignerait l'adjudication publique. Un cahier des charges fut préparé: les soumissions furent déposées et furent ouvertes le 21 avril 1911. Robin-Herzog, offrant 75,000 francs par an, fut agréé. Mais quand l'opération fut soumise à la députation permanente, celle-ci refusa son approbation, le cahier des charges imposant un tarif qui, aux yeux de ce collège, constituait l'établissement de taxes communales dont l'adjudication constatait l'affermage. Sans vouloir entrer à ce sujet dans une controverse juridique, la ville de Bruxelles modifia son projet et le collège des bourgmestre et échevins fit avec Robin-Herzog une convention: c'est le contrat litigieux, dont les clauses reproduisent celles du cahier des charges, à l'exception du tarif, que, dans une déclaration sous forme de lettre, le concessionnaire promit de ne pas dépasser quand il traiterait avec ses clients. C'est de la légalité de ce contrat que la cour est saisie. Analysons., en termes sommaires, les principales de ses dispositions:La ville donne à Robin-Herzog l'affichage public et l'affichage commercial; c'est-à-dire qu'elle lui concède, à l'exclusion de toute autre personne, le droit d'apposer des affiches dans le territoire de Bruxelles; de plus, propriétaire de pignons, murailles ou palissades, elle lui en cède l'usage pour y apposer les affiches des particuliers ou des pouvoirs publics. En ce qui concerne cette dernière partie de la concession, il ne semble pas que la ville de Bruxelles puisse être critiquée. Ayant le droit d'user, pour la publicité, de pignons, murailles ou palissades, rien ne s'oppose à ce qu'elle le cède à une personne, à l'exclusion de toutes autres. Mais où la difficulté naît, c'est quand il s'agit de décider si l'autorité communale peut donner à une seule personne le privilège d'apposer des affiches dans le territoire qu'elle administre, de telle sorte que toute personne désireuse de porter un fait à la connaissance du public, soit obligée de recourir, moyennant argent, aux services du concessionnaire. N'est-ce pas créer ce qu'en plaidoirie on a appelé un monopole? C'est contre cette disposition que Robin-Herzog, bien qu'if en soit le bénéficiaire, dirige toutes ses attaques dans le procès pendant entre lui et la ville de Bruxelles. C'est contre elle aussi que protestent Rossel et Petit. Robin-Herzog, dans son conflit avec la ville de Bruxelles, invoque trois moyens: 11 voit, dans la convention qu'il a signée, l'établissement d'un octroi déguisé, l'affermage d'un impôt, la vente d'une charge publique. Rossel et Petit critiquent la convention pour d'autres motifs: elle serait contraire à la liberté du commerce et de l'Industrie, elle constituerait un trafic du droit de police de l'autorité communale.C'est sur ces divers moyens que la cour devra se prononcer. Je ne pense pas qu'elle s'arrête longtemps aux moyens invoqués par l'appelant contre la ville de Bruxelles. Il ne me paraît pas possible de voir, dans la convention de 1911, l'établissement d'un octroi déguisé. La cour de cassation, dans un arrêt du 9 février 1882 (Belg. Jud., 1882, col. 232), a défini l'octroi: « une contribution indirecte établie, en vue des besoins généraux d'une commune, sur les objets destinés à la consommation ». Le caractère de l'octroi était de se percevoir sur la fabrication et la consommation des denrées et marchandises (Giron, Dict. de droit adm.. V° Taxes communales, p. 412; — Pand. belges, V° Octrois, n° 1; — Bollie, Taxes communales, p. 101). Ni de près, ni de loin, la convention ne me paraît rétablir une des impositions qui ont été abolies par la loi du 18 juillet 1860. Il suffit, pour s'en convaincre, de consulter l'arrêté royal du 2 août 1860, qui, dans ses articles 2 et 3, énumère les impôts communaux qualifiés octrois et les autres taxes indirectes qui sont laissées en dehors de la prohibition. La ville ne perçoit pas de taxe; elle reçoit du concessionnaire une redevance fixe de 75 000 francs. Le concessionnaire, d'autre part.

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